落实中央城市工作会议

——提高城市公共交通分担率

 

优先发展公共交通是我国城市交通发展的基本战略，是缓解交通拥堵、转变城市交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平的必然要求，是构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择。2005年国务院办公厅转发了建设部等部门《雷速体育,雷速直播优先发展城市公共交通的意见》，在国家层面明确了我国城市交通发展的“公交优先”战略。2012年年底，国务院又印发了《雷速体育,雷速直播城市优先发展公共交通的指导意见》，明确了公交优先的理念、原则、政策和机制。

当前，我国正处于城镇化和机动化快速发展的关键时期，大力发展公共交通，在大城市尽快形成以公交为主体的出行结构非常迫切。为此，《中共中央 国务院雷速体育,雷速直播进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）提出，优先发展公共交通，并就不同规模的城市公共交通分担率提出了明确要求，对于落实公交优先战略、缓解交通拥堵具有重要意义。

一公交分担率反映了公交优先发展的水平

在衡量公交优先发展水平的诸多指标中，目前公认的最为直接和全面反映公交发展水平的指标就是公共交通分担率。城市公共交通分担率（以下简称“公交分担率”）指的是城市中采用公共交通方式的出行量占城市出行总量的比率。其中，“公共交通方式”指大、中运量公交系统出行方式，包括城市轨道、公共汽（电）车等，不包括出租车等交通方式。“出行总量”指包括所有交通方式出行的总量，包括公交、步行、自行车、小汽车等方式。因此，公交分担率也称为“全方式公交分担率”，若“出行总量”中只计入公交和小汽车等机动化交通方式，不包括步行和自行车等非机动化交通方式，计算得到的是“机动化出行公交分担率”。

二我国公交分担率的发展现状和目标

（一）发展现状

“公交优先”发展战略确定以来，各地采取多种措施大力发展公共交通，通过进一步健全管理法规，完善公交基础设施，确立城市公交补贴长效机制，探索经营体制改革等措施，不少城市的公交分担率都有明显提高。例如，北京市的公交分担率由2005年的21%提高到2014年的34%，南京市的公交分担率由2006年的19%提高到2013年的27%。

与国外公交发达城市相比，我国公交分担率仍有较大差距。国外一些大城市的公交分担率都在50%以上，如首尔、巴黎（内环）、波哥大、东京等，纽约曼哈顿地区的公交分担率更是高达72%。我国的公交分担率除香港达到55%之外，大部分城市都在40%以下，有的大城市甚至不到10%，尚有较大提升空间。

（二）发展目标

借鉴国外公交发达城市的经验，结合我国城镇化和机动化发展进程以及公共交通发展现状，《若干意见》提出，我国公交优先的发展目标是：到2020年，超大、特大城市的公交分担率达到40%以上，大城市达到30%以上，中小城市达到20%以上。这些指标的确定，除了具备近期实现的可能性，也兼顾不同城市规模出行特点的差异，既方向明确，又区别对待。

三进一步提高公交分担率的主要措施

由于目前我国大部分城市尚未建立完善的公交与城市空间发展紧密协调的规划和管理机制、城市道路拥堵对公交运行速度的影响越来越大、公交网络等级和服务不够丰富、公交路权优先保障不足、公交车站到出行起终点不方便等原因，影响了我国公交分担率的进一步提高。针对这些问题，为进一步优先发展公共交通，实现《若干意见》提出的发展目标，应重点加强5方面的工作。

（一）促进公交引导用地开发

提高公交分担率首先要保证公交系统与土地利用的紧密结合，促进公交引导用地开发，使城市人口和就业岗位集中在公交站点周边，中心城区要实现公交站点500米全覆盖。

城市总体规划阶段要同步编制城市综合交通体系规划，依托公交走廊优化城市用地空间结构，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，引导城市空间布局的优化调整。要强化城市总体规划对城市发展建设的综合调控，统筹城市发展布局、功能分区、用地配置和交通发展。城市控制性详细规划应与城市综合交通体系规划、公共交通规划相互衔接，优先保障公共交通设施用地。公交走廊和公交站点周边用地应采用高强度开发和混合功能用地布局，公交站点500米范围内的开发容积率应高于其他区域，新开发项目选址应优先布置在公交站的步行范围内。应在公交站点周边混合布置居住、商业、办公、学校和休闲用地，提高公交直达比例，增强步行换乘的方便性，并形成较为平衡的公交线路双向客流。在城市商业区，结合公交车站建设以购物为主、集休闲、娱乐于一体的综合商业中心。公共交通用地综合开发的收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发。公交车站与周边建筑、城市空间和交通设施紧密对接，可建设地上或地下立体通道。

（二）发展多层次的城市公共交通系统

公共交通包括不同承载能力、运行速度、建设和运营费用的系统，如地铁、轻轨、公共汽车系统，其中公共汽车系统又包括快速公交（BRT）、公交专用道、迷你公交、定制公交等类型。要提高公交分担率，就要发展多层次公交系统，扩大公共交通的服务范围，满足不同距离、不同目的、不同强度的交通出行需求。

各城市要根据自身的人口和用地规模、经济能力、用地开发强度等特点，发展多种形式的大容量公共交通工具。根据城市实际发展需要，落实各种公共交通方式的功能分工，有条件的特大城市、大城市有序推进轨道交通系统建设，合理规划建设快速公共汽车等大容量地面公共交通系统。建设综合交通枢纽，优化换乘中心功能和布局，确保不同系统间的紧密衔接。丰富公共交通服务形式，发展中小学校车服务系统，加强资质管理，制定安全和服务标准。

发展多层次的公共交通系统要改革公交公司管理体制，放开市场，鼓励社会资本参与，吸引民间企业进入。进一步推进公共交通投融资体制改革，发挥市场机制的作用。支持公共交通企业利用优质存量资产，通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营，在市场准入标准和优惠扶持政策方面，对各类投资主体同等对待。公共交通企业可以开展与运输服务主业相关的其他经营业务，改善企业财务状况，增强市场融资能力。要加强银企合作，创新金融服务，为城市公共交通发展提供优质、低成本的融资服务。需要注意的是，政府仍是发展公共交通的责任主体，应负责制定发展目标、线网规划、管理政策和市场规则，并提供必要的资金。

（三）优先保障公共交通路权

城市道路资源分配应根据人的数量而不是车的数量分配道路空间，要下大力气调整公交车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，将雷速体育,雷速直播的道路空间资源提供给公共交通使用。进一步扩大公交优先车道的覆盖范围，形成完善的公共交通优先通行网络，不断提高覆盖率、准点率和运行速度，改善公共交通通达性和便捷性。集约利用城市道路资源，允许机场巴士、校车、班车使用公共交通优先车道。

强化公交优先车道的管理力度，加强优先通行信号系统的建设，在相位或绿灯时间上给公交车辆以优先通行权，减少公交车辆在交叉口的延误，确保公交车辆的畅通，提高公交运行效率。增加公共交通优先通行管理设施投入，加强公共交通优先车道的监控和管理，在拥堵区域和路段取消占道停车，充分利用科技手段，加大对交通违法行为的执法力度。

（四）加强与步行和自行车衔接

要提高公交分担率，就要做好与步行和自行车交通系统的良好接驳，解决好“最后一公里”的出行，确保公交站的可达性，并进一步延伸公交系统的服务范围。推进换乘枢纽及步行道、自行车道、自行车停车等配套服务设施建设，在公交站点周边，建设良好的步行、自行车通行环境，形成公共交通、步行和自行车贯通一体的交通设施。提高公交车站周边的步行和自行车道密度，在旧城区将步行和自行车系统建设纳入城市旧城改造和新城建设规划同步实施。增加轨道站点的出入口个数，使周边的建筑和地块的人流可以方便地通过地下、地面和空中步行通道到达地铁站台。在公交站点周边要提高步行和自行车交通系统的设计水平，建立高质量的步行和自行车交通系统。如通过设置行人过街安全岛提升步行系统的安全性，通过保障步行道宽度、设置缘石坡道提升步行系统的连续性，通过布置公交站到出行起终点的直达路径提升步行系统的方便性，通过绿化和街道家具提升步行系统的舒适性。

（五）实施小汽车需求管理

要提高公交分担率，还要进行小汽车需求管理，减少小汽车对地面公交系统运行速度的影响，提高城市公共交通车辆的保有水平和公共汽（电）车平均运营时速。

近年来，我国处于快速机动化发展阶段，小汽车拥有量迅猛增长和过度使用，加剧了城市交通拥堵，许多大城市，甚至中、小城市的主要路段在高峰期都达到饱和状态，公交车运行速度明显下降，在降低服务水平的同时，也大大损失了公共交通的运力。为了弥补损失的运力，又需要增加车辆，而新增车辆的运营又进一步加剧了城市交通拥堵。特别是由于公交车速下降，居民出行时间增加，使部分乘客转向小汽车，不仅造成公交客流的损失，也加重了城市交通的拥堵。因此，适时实施小汽车需求管理措施，减少小汽车对道路空间和客流的竞争，是保障公交优先发展、提高公交分担率的一项重要措施。

小汽车需求管理应综合运用多种手段，尤其注重利用规划、经济、科技等手段，有效调控、合理引导个体机动化交通需求，使居民主动减少小汽车的使用。